Kajian Hukum Pidana Atas Masalah Piutang Negara

Dikirim/ditulis pada 13 December 2007 oleh Romli Atmasasmita

Pengantar

Masalah BUMN dan status hukum yang berkaitan dengannya telah diatur di dalam UU Nomor 19 tahun 2003 tentang BUMN. Peraturan Pemerintah sebagai turunan dari UU tersebut telah ditetapkan pemerintah, antara Peraturan Pemerintah Nomor 43, 44 , dan 45 tahun 2005. Selain itu juga telah dikeluarkan PP Nomor 33 tahun 2005 tentang Tata Cara Privatisasi Perusahaan Perseroan. Pemerintah telah mengeluarkan Peraturan Pemerintah Nomor 33 tahun 2006 tentang Tata Cara Penghapusan Piutang Negara/Daerah.

Undang-undang BUMN dan PP yang menyertainya merupakan regulasi di bidang jasa perbankan dan BUMN lainnya baik dalam bentuk perseroan atau perusahaan umum. Ditegaskan dalam UU BUMN tersebut perbedaan kedua bentuk BUMN tsb yang secara jelas memisahkan perusahaan yang bersifat pelayanan publik dan perseroan yang bersifat kegiatan usaha mencari keuntungan.

Di dalam UU BUMN tsb ditegaskan definisi BUMN yang secara tegas menyatakan bahwa, ” badan usaha yang seluruh atau sebagian besar modalnya dimiliki oleh negara melalui penyertaan secara langsung yang berasal dari kekayaan negara yang dipisahkan”. Namun demikian, definisi ini bukan definsi hukum karena tidak memenuhi asas lex scripta, lex stricta dan lex certa (Marjane.T, 2005) karena di dalam definisi tsb, kalimat ”harta kekayaan negara yang dipisahkan” merupakan pengertian tersendiri yang masih perlu diberikan batas lingkup pengertiannya.

Sebagai akibat tidak jelas secara yuridis pengertian istilah tsb maka penerapan hukum dalam praktik selalu menimbulkan persoalan sebagaimana terjadi sampai saat ini. Pro dan kontra penafsiran hukum atas karta kekayaan negara semakin tidak jelas karena tidak tercapai titik temu pendapat antara praktisi hukum khususnya pihak kejaksaan agung dan para ahli hukum perbankan dan keuangan.

Esensi dari perbedaan tafsir hukum tersebut juga disebabkan masing-masing pihak belum memahami sepenuhnya apa yang merupakan fungsi hukum pada umumnya dan hukum pidana pada khususnya di satu sisi serta hukum keuangan dan perbankan di sisi lain, di dalam menciptakan kehidupan masyarakat yang tertib dan sejahtera. Perbedaan tafsir hukum atas pengertian istilah ”harta kekayaan negara yang dipisahkan” di satu sisi dan pengertian istilah ”kerugian keuangan negara” di sisi lain bukanlah penyebab satu-satunya kemelut hukum ini akan tetapi juga disebabkan kurangnya pemahaman mengenai tujuan kehidupan berbangsa dan bernegara dalam menciptakan iklim pertumbuhan ekonomi yang sehat dan kompetitif.

Selain itu, sejak dicanangkannya agenda pemberantasan korupsi sebagai salah satu agenda KIB, belum ada penegasan peranan dan fungsi lembaga-lembaga penegak hukum dalam turut serta menciptakan iklim ekonomi dan kompetitif dalam konteks menjalankan tugas pemberantasan tindak pidana korupsi.

Penyebab lainnya adalah eforia pemberantasan korupsi sejak era reformasi telah menimbulkan penilaian berlebihan (overvalued) terhadap setiap kebijakan publik yang rentan terhadap perbuatan suap sehingga mendorong munculnya ”trial by the press” yang sering terbukti ”mengganggu” integritas dan profesionalisme aparatur penegak hukum dalam melihat kasus per kasus secara jernih dan objektif.

Makalah ini akan menguraikan pandangan hukum pidana terhadap masalah penyelesaian hukum yang melibatkan suatu BUMN terutama BUMN Pesero.

Harta kekayaan BUMN berdasarkan UU Nomor 19 tahun 2003

Status hukum harta kekayaan BUMN ditegaskan dalam UU tsb di atas telah ditegaskan merupakan harta kekayaan negara. Selain ketentuan Pasal 1 angka 1 UU tsb, kepemilikan Negara atas harta kekayaan BUMN tersebut dipertegas dengan ketentuan Pasal 1 angka 10:”Kekayaan Negara yang dipisahkan adalah kekayaan negara yang berasal dari Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) untuk dijadikan penyertaan modal negara pada Persero dan /atau Perum serta perseroan terbatas lainnya”.

Penegasan mengenai harta kekayaan negara tsb di atas, merujuk juga kepada 3(tiga) undang-undang yang berkaitan dengan keuangan negara/daerah, yaitu, rujukan pertama Undang-undang Nomor 17 tahun 2003 tentang Keuangan Negara,Pasal 2 huruf g yang menegaskan: ”kekayaan negara/kekayaan daerah yang dikelola sendiri atau oleh pihak lain berupa uang, surat berharga, piutang, barang, serta hak-hak lain yang dapat dinilai dengan uang, termasuk kekayaan yang dipisahkan pada perusahaan negara/perusahaan daerah”.

Rujukan kedua, merujuk kepada Undang-undang Nomor 1 tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara. Pasal 1 angka 1 menegaskan, bahwa, ”Perbendaharaan Negara adalah pengelolaan dan pertanggungjawaban keuangan negara, termasuk investasi dan kekayaan yang dipisahkan,yang ditetapkan dalam APBN dan APBD”.

Rujukan ketiga adalah Undang-undang Nomor 15 tahun 2004 tentang Pemeriksaan Pengelolaan dan Tanggung Jawab Keuangan Negara, yang menegaskan pengertian ”Pengelolaan Keuangan Negara”, dan ”Tanggung Jawab Keuangan Negara”, serta penegasan BPK sebagai satu-satunya pemeriksa pengelolaan dan tanggung jawab keuangan negara.

Sekalipun berbagai rujukan ketentuan dalam ketiga UU yang berkaitan dengan keuangan negara/daerah, namun dalam praktik penegakan hukum ketiga rujukan tersebut sering ditafsirkan secara normatif legalistik dan parsial oleh praktisi hukum termasuk penyidik dan penuntut umum, bahkan para hakim. Seandainya praktisi hukum tersebut mau membuka kembali bagian menimbang dari ketiga undang-undang tersebut di atas maka akan ditemukan apa yang merupakan semangat dan jiwa serta maksud dan tujuan diundangkannya ketiga undang-undang tersebut.

Salah satu bagian menimbang dalam UU Nomor 19 tahun 2003 tentang BUMN,huruf b, menegaskan bahwa BUMN mempunyai peranan penting dalam penyelenggaraan perekonomian nasional guna mewujudkan kesejahteraan masyarakat. Huruf c dalam bagian menimbang selanjutnya menegaskan bahwa, untuk mengoptimalkan peran BUMN,pengurusannya dan pengawasannya harus dilakukan secara profesional. Di dalam ketentuan UU Nomor 19 tahun 2003 secara jelas telah diatur ketentuan mengenai pengelolaan dan pengawasan atas BUMN. Selain keberadaan Komisaris, dalam UU tsb juga diatur secara khusus Satuan Pengawas Intern, Komite Audit dan Komite lain (lihat Bab VI) yang terdiri dari tiga pasal (Pasal 67 sd Pasal 70).

Selain itu, dalam UU BUMN juga ditegaskan peranan BPK selaku lembaga pemeriksa eksternal yang independen(Pasal 71). Jika dipahami seluruh ketentuan dalam UU BUMN tersebut di atas, jelas bahwa pembentuk undang-undang berusaha keras untuk menciptakan BUMN sebagai pelaku ekonomi yang kredibel, memiliki integritas dan profesional dalam mencapai tujuan pembentukannnya yaitu berperan aktif menciptakan kesejahteraan masyarakat.

Jika diteliti lebih dalam, ketentuan dalam UU BUMN telah mempersiapkan 5(lima) kelembagaan yang melakukan fungsi pengawasan, yaitu, Dewan Komisaris; Satuan Pengawas Intern, Komite Audit, Komite Lain, selaku pemeriksa internal, dan terakhir, Badan Pemeriksa Keuangan selaku pemeriksa eksternal. Keempat posisi kelembagaan pengawas internal dan satu posis lembaga pengawas internal tsb memegang posisi strategis. Seharusnya tidak perlu terjadi banyaknya kasus BUMN yang terlibat di dalam perkara tindak pidana korupsi, terlepas dari objektivitas penyidikan yang telah dilakukan oleh penyidik, jika kelima lembaga tsb di atas telah melaksanakan tugas dan fungsinya secara efisien dan efektif.

Tampaknya masalah BUMN secara makro bukan hanya terletak pada pelaksanaan fungsi pengawasan semata-mata melainkan terletak pada cara pandang dan perbedaan tafsir di antara kelima lembaga pengawas satu sama lain , dan antara kelima lembaga pengawas tsb dengan pihak penyidik mengenai definsi dan lingkup keuangan negara, dan harta kekayaan negara yang dipisahkan dan dalam kaitan dengan unsur ”melawan hukum”, dan unsur ”kerugian keuangan negara” yang telah diatur di dalam Pasal 2 dan Pasal 3 Undang-undang Nomor 31 tahun 1999 yang diubah dengan UU Nomor 20 tahun 2001 tentang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi.

Sejalan dengan rujukan ketentuan tersebut di atas, topik seminar hari ini juga berkaitan erat dengan ketentuan Pasal 1 angka 22 UU Nomor 1 tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara sebagai berikut: kerugian negara/daerah adalah kekurangan uang,surat berharga, dan barang, yang nyata dan pasti jumlahnya sebagai akibat perbuatan melawan hukum baik sengaja maupun lalai.

Sedangkan pengertian kerugian keuangan negara menurut UU Nomor 31 tahun 1999 yang diubah dengan UU Nomor 20 tahun 2001, ditafsirkan dari kalimat ”dapat” dalam Pasal 2 dan Pasal 3 tsb di atas.Tafsir hukum atas kalimat, ”dapat” dalam kedua pasal tsb, diartikan bahwa, suatu perbuatan termasuk tindak pidana korupsi, cukup dengan dipenuhinya unsur ”melawan hukum” dalam Pasal 2 dan Pasal 3 tsb(delik formil);sekalipun perbuatan tsb tidak menimbulkan akibat nyata adanya kerugian keuangan negara.

untuk rujukan kedua undang-undang tsb di atas telah menimbulkan ketidak pastian hukum dalam pengelolaan keuangan dan tanggung jawab keuangan negara terutama di dalam aktivitas BUMN pesero.

Sudah tentu tafsir hukum seperti itu bersifat subjektif kecuali jika kemudian diperkuat oleh hasil audit BPK sesuai dengan Pasal 71 ayat (2) UU BUMN, dan ditemukan penyimpangan-penyimpangan atas kinerja dan pengelolaan keuangan oleh BUMN ybs. Bertitik tolak dari rujukan dua undang-undang tsb di atas maka baik tafsir hukum mengenai ”kerugian keuangan negara” baik berdasarkan Undang-undang Nomor 1 tahun 2004 tentang Perbendaharaan negara maupun berdasarkan Undang-undang Nomor 31 tahun 1999 yang diubah dengan UU Nomor 20 tahun 2001 tentang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi, hanya dapat diakui keabsahannya jika dilandaskan kepada hasil temuan adanya penyimpangan oleh BPK .

Dengan lain perkataan, penyidik seharusnya dapat menahan diri untuk tidak segara memasuki wilayah BUMN yang dikelola berdasarkan UU BUMN dan khususnya UU Nomor 1 tahun 1995 tentang Perseroan untuk BUMN Pesero, kecuali setelah BPK menemukan penyimpangan atas pengelolaan keuangan suatu BUMN yang diduga kuat telah menimbulkan kerugian keuangan negara dan melaporkannya kepada Kejaksaan Agung. Dalam kaitan ini, peranan Kejaksaan Agung memang seharusnya bersifat pasif. Mengapa demikian? Uraian berikut ini akan menjelaskan dan menjawab pertanyaan tsb.

Peran Hukum Pidana dalam Pemberantasan Korupsi untuk tujuan Pemulihan Kerugian Keuangan Negara

Para Ahli hukum pidana konvensional telah lama berpendapat bahwa, hukum pidana memiliki fungsi, ”ultimum remedium” dalam kaitan dengan perbuatan-perbuatan tidak tergolong tindak pidana (kejahatan) murni seperti, kejahatan di bidang keuangan dan perbankan, kejahatan bidang perpajakan, kejahatan lingkungan, kejahatan yang berkaitan dengan penipuan dan perbuatan curang. Peran hukum pidana memiliki fungsi ”primum remedium” menghadapi perkembangan kejahatan transnasional terorganisasi yang telah diatur dalam Konvensi PBB Pemberantasan Kejahatan Transnasional Terorganisasi –Konvensi Palermo(2000).

Konvensi tersebut telah memasukkan kejahatan transnasional sebagai bentuk baru kejahatan abad 20 yang dipandang serius (korupsi, pencucian uang, perdagangan perempuan dan anak-anak, penyelundupan migran, dan penyelundupan senjata api) juga terorisme dan narkotika. Peran hukum pidana tersebut masih tetap tidak berubah terhadap kejahatan-kejahatan konvensional seperti kasus pembunuhan, perkosaan, dan makar.

Fungsi hukum pidana sejak awal telah ditetapkan harus dilandaskan kepada dua asas utama, yang merupakan ”fundamentalnormen des Rechstaat” (norma-norma dasar negara hukum), yaitu pertama asas proporsionalitas, dan kedua, asas subsidiaritas.[2] Asas proporsionalitas mengutamakan keseimbangan antara cara dan tujuan, dalam arti kita tidak perlu membakar sebuah rumah untuk menangkap seekor tikus, begitulah perumpamaan yang dikemukakan Remelink.

Dalam kaitan hukum pidana, asas ini merupakan landasan bekerja penegak hukum untuk selalu mempersoalkan seberapa jauh suatu penyimpangan perilaku diperlukan hukum pidana (baca, sanksi pidana!).Sedangkan asas subsidiaritas, merupakan petunjuk kepada penegak hukum dalam menemukan solusi dari suatu masalah hukum di mana dikehendaki agar dicari/digunakan cara yang paling sedikit menimbulkan risiko kerugian. Sebagai contoh, jika dihadapkan kepada suatu pelanggaran hukum berat, sepatutnya diupayakan cara penyelesaian konflik melalui hukum administrasi.[3]

Penulis menyetujui pendapat Remmelink karena pendapat ybs sejalan dengan fungsi hukum pidana sebagai ”ultimum remedium”. Hal ini dilandaskan kepada fakta bahwa sering terjadi penerapan hukum pidana (baca undang-undang pidana) dalam kenyataannya telah menimbulkan ”kerusakan hebat” dalam tatanan kehidupan masyarakat terutama yang sangat merugikan adalah tatanan kehidupan dan iklim keuangan dan perbankan.

Apalagi jika berpedoman kepada pendapat Bentham mengenai rumus yang disebutnya sebagai ”felcific calculus” yang secara ekonomi mempertimbangkan keseimbangan antara proses dan hasil penegakan hukum (pemberantasan korupsi) sudah tentu kita akan bertanya sejauh manakah efisiensi dan efektivitas telah dicapai setelah 62 tahun Indonesia merdeka? Alih-alih keberhasilan dalam pengembalian kerugian keuangan negara dalam pemberantasan korupsi, terbukti negara telah mengalami defisit karena ada dugaan kuat penerimaan negara dari uang pengganti dalam perkara tindak pidana korupsi sebanyak kurang lebih 6(enam) trilyun rupiah diragukan kebenarannya sesuai dengan pernyataan Ketua BPK baru-baru ini.

Sedangkan di sisi lain aspek penjeraan dalam pemberantasan korupsi tidak pernah surut bahkan semakin menjadi-jadi terjadi secara sistematis dan meluas ke seluruh sektor kehidupan bernegara. Bersamaan dengan tidak surutnya aspek penjeraan, kini tampak keragu-raguan dari para pimpinan proyek atau direksi bank (BUMN) untuk meningkatkan kinerja sekalipun dilandaskan kepada perintah peraturan perundang-undangan yang berlaku.

Ketidakpastian hukum dalam tafsir hukum mengenai, ”kerugian keuangan negara”, sesuai dengan prinsip hukum pidana, tidak boleh menimbulkan konflik penafsiran hukum yang akan menimbulkan kekosongan hukum dalam pemberlakuan hukum pidana. Dalam menghadapi konflik penafsiran hukum sedemikian maka doktrin hukum pidana menyediakan dua cara,

yaitu pertama, harus berpedoman kepada 2(dua) asas umum, yaitu, pertama, asas ”lex posteriori derogat lege priori”, yaitu, undang-undang yang dibentuk terakhir akan mengenyampingkan undang-undang yang dibentuk lebih dahulu yang bertentangan dengan –nya.

Kedua, asas, ”lex specialis derogat lege generali”, yaitu undang-undang yang bersifat khusus akan mengenyampingkan undang-undang yang berlaku umum[4]. Jika doktrin mengenai asas-asas umum di atas diterapkan dalam kasus BUMN tersebut di atas maka dengan asas umum pertama UU Keuangan Negara, dan UU BUMN (tahun 2003) dan UU Perbendaharaan Negara (2004) dapat mengenyampingkan berlakunya UU Pemberantasan Korupsi (tahun 1999/2001) sepanjang mengenai konflik penafsiran hukum tentang ”keuangan negara” dan ”kerugian keuangan negara”.

Begitupula halnya mengenai undang-undang manakah yang paling tepat diberlakukan sepanjang terdapat ketentuan pidana di dalam undang-undang khusus seperti UU Keuangan Negara, UU BUMN dan UU Perbendaharaan Negara terhadap kasus yang melibatkan BUMN sebagai subjek hukum?

Sudah tentu jawabannya sesuai dengan asas ”lex specialis systematic”; ketiga UU tsb di atas paling tepat didahulukan pemberlakuannya dibandingkan dengan UU Pemberantasan Korupsi. Hal ini diperkuat oleh ketentuan Pasal 14 UU Nomor 31 tahun 1999 yang berbunyi: ”Setiap orang yang melanggar ketentuan Undang-undang yang secara tegas menyatakan bahwa pelanggaran terhadap ketentuan Undang-undang tersebut sebagai tindak pidana korupsi berlaku ketentuan yang diatur dalam Undang-undang ini”.

Penafsiran a contrario menjelaskan bahwa jika di dalam Undang-undang lain, selain UU Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi, tidak dinyatakan secara tegas bahwa pelanggaran atas ketentuan pidana dalam UU tsb bukan merupakan tindak pidana korupsi maka yang diberlakukan adalah undang-undang tsb bukan UU Pemberantasan Tindak Pidana Korups ini!. 

Menurut hemat penulis, ketentuan Pasal 14 UU Nomor 31 tahun 1999 sesungguhnya mencerminkan asas lex specialis systematic dan sekaligus menjadi rambu-rambu pembatas pemberlakuan Undang-undang Nomor 31 tahun 1999 agar tidak ditafsirkan secara luas sehingga merupakan ”pukat harimau” yang akan menjaring semua perbuatan sekalipun telah dipenuhi unsur ”melawan hukum” dan unsur ”kerugian keuangan negara”. Mengapa demikian? Ketentuan ini memberikan penegasan pemberlakuan telah dua asas umum sebagaimana diuraikan di atas(asas proporsionalitas dan asas subsidiaritas).

Bahkan doktrin hukum pidana menegaskan bahwa, jika terdapat keragu-raguan tentang bukti-bukti yang mendukung fakta maupun dalam mempertimbangkan dapat atau tidak dapat diterimanya alasan-alasann yang meniadakan pidana, maka berlaku asas umum, ”in dubio pro reo” artinya, dalam keraguan maka harus dipilih ketentuan atau penjelasan yang paling menguntungkan terdakwa[5].

Doktrin hukum pidana mengenai pemberlakuan hukum pidana sejalan dengan asas-asas umum tersebut di atas (general principles) maka tidak boleh luput dari perhatian kita terutama penegak hukum, tentang filsafat hukum pidana itu sendiri. Dalam hal ini perlu memperhatikan perkembangan teori-teori yang menjelaskan justifikasi diperlukannya pidana (hukuman) terhadap perilaku terentu yang menyimpang dari seseorang dalam pergaulan masyarakat.

Teori aliran klasik yang dikenal sebagai Kantianism lebih mengutamakan pidana sebagai penjeraan terhadap para pelakunya, disusul kemudian dengan pendapat aliran modern dipelopori oleh Bentham, di mana tujuan pidana adalah sejauh mungkin dapat memberikan kemanfaatan (perlindungan) bagi masyarakat luas. Teori pidana abad 20 bertumpu kepada tujuan restorative atau dikenal dengan ”restorative justice” yang mengutamakan pemulihan hubungan sosial antara pelaku (tersangka/terdakwa)dan korban(negara/pihak ketiga).

Dalam konteks pemberantasan korupsi abad ini, teori ini sejalan dengan prinsip Konvensi PBB Anti Korupsi tahun 2003 yang mengutamakan pemulihan kerugian keuangan negara tanpa pidana melainkan melalui ”civil recovery” , bukan semata-mata bersifat ”criminal forfeiture”.:

Kesimpulan dan saran-saran

Menelusuri seluruh uraian di atas maka kajian hukum pidana atas penyelesaian piutang negara (BUMN)dapat ditarik kesimpulan dan saran-saran sebagai berikut:

Piutang BUMN adalah piutang negara sebatas harta kekayaan negara yang dipisahkan akan tetapi dalam penyelesaiannya tetap mengacu kepada Undang-undang BUMN itu sendiri dan UU Nomor 1 tahun 1995 tentang Perseroan yang telah diubah dengan UU Nomor 40 tahun 2007.

Konlfik Pemberlakuan Perundang-undangan antara Undang-undang Nomor 19 tahun 2003 tentang BUMN dan UU Nomor 1 tahun 1995 tentang Perseroan dan UU Nomor 31 tahun 1999 jo UU Nomor 20 tahun 2001, harus diterapkan asas umum, ”lex posteriori derogat lege priori”, dan menerapkan juga asas umum lex specialis systematic dengan mengacu kepada bunyi Pasal 14 UU Nomor 31 tahun 1999.

Konsekuensi penerapan asas-asas umum tersebut di atas maka penyidik harus dapat menahan diri untuk tidak memasuki wilayah BUMN sepanjang tidak ditemukan penyimpangan pengelolaan keuangan negara oleh BPK dan tidak terdapat dugaan kuat telah terjadi kerugian keuangan negara. Sekalipun telah terjadi kerugian keuangan negara pada BUMN tersebut maka kerugian keuangan negara tsb harus diselesaikan berdasarkan ketentuan Pasal 35 UU Nomor 17 tahun 2003 juncto Bab XI tentang Penyelesaian Kerugian Negara/Daerah UU Nomor 1 tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara.

Untuk memperkuat cara penyelesaian secara sebagaimana disebutkan dalam angka 1 di atas maka perlu dilakukan revisi terhadap UU Nomor 31 tahun 1999 terutama bagian uraian dalam penjelasan umum khusus berkaitan dengan definisi tentang keuangan negara(alinea keempat) disesuaikan dengan pengertian keuangan negara berdasarkan UU Nomor 17 tahun 2003.

[Penulis adalah Guru Besar Hukum Pidana Internasional UNPAD/Ketua Program Doktor Ilmu Hukum UNPAD - Tulisan-tulisan penulis dapat dilihat di sini]

ENDNOTE:

[1] GURUBESAR HUKUM PIDANA INTERNASIONAL UNPAD/KETUA PROGRAM DOKTOR ILMU HUKUM UNPAD

[2] J.Remmelink, Hukum Pidana, Komentar atas Pasal-Pasal Terpenting dari Kitab Undang-Undang Hukum Pidana Belanda dan Padanannya dalam Kitab Undang-Undang Hukum Pidana Indonesia”; PT Gramedia, Jakarta, 2003; halaman 46.

[3] J.Remmelink, ibid.

[4] J.Remmelink, op cit halaman 46-47

[5] J.Remmelink, ibid halaman 47